Pour éviter une nouvelle crise de Ceuta, il est impératif de revoir les règles de Schengen

Le rapprochement récent de l’Espagne avec l’Algérie et l’afflux massif de Marocains dans l’enclave espagnole qui a suivi prouvent que l’immigration peut être une arme, analyse l’avocat*. Or, avec l’espace Schengen, si chaque membre reste maître de ses relations avec les États tiers et de sa politique d’attribution des visas, la politique migratoire, elle, est communautarisée, déplore-t-il. 

Des migrants font la queue pour recevoir de la nourriture et des boissons distribuées par la Croix-Rouge, à Ceuta, en Espagne, le 3 août 2026.

Écrit par Philippe Fontana

À lui seul, l’épisode de Ceuta illustre les difficultés de la régulation migratoire dans une construction européenne imparfaite. Il montre également que l’immigration peut être utilisée comme une arme par les États tiers. En l’espèce, le royaume chérifien. Le 30 juillet 2026, jour de la fête du trône marocain, 60.000 sujets du roi Mohamed VI ont déferlé, sans violence il est vrai, sur l’une des deux possessions espagnoles en Afrique du Nord. Quelques jours après, la grande majorité d’entre eux, à l’exception de certains mineurs non accompagnés, est déjà repartie au Maroc. En pleine torpeur estivale, le choc est immense, car cette soudaine poussée fait mesurer l’envie migratoire dont font l’objet l’Union européenne en général et la France en particulier.

Chacun y va de son commentaire, responsables politiques français, mais aussi européens et américains, dans une grande confusion juridique, notamment sur l’application du code des frontières de Schengen. Comprendre de telles crises appelle une rétrospective historique, pour appréhender leurs enjeux, mettre en évidence les obstacles à lever pour les résoudre et conduire une politique efficace à cet effet.

Nous sommes en novembre 1975. Franco se meurt en Espagne, qui exerce sa souveraineté sur l’actuel Sahara occidental, dénommé alors espagnol. Un conflit naît entre l’Espagne et le Maroc sur la possession de ce territoire. Sollicitée par l’assemblée générale des Nations Unies, la Cour internationale de Justice rend le 16 octobre de la même année un avis qui constate l’absence de lien de souveraineté territorial entre le territoire du Sahara occidental et le Royaume du Maroc. Son roi, Hassan II, va alors masser 350.000 de ses sujets à la frontière entre le Sahara espagnol et son pays. Après des négociations entre le futur roi Juan Carlos et le souverain marocain, l’Espagne plie et le Royaume marocain prend possession du Sahara occidental. L’Espagne, qui est au début de sa transition démocratique, va délaisser cette question, absorbée par bien d’autres problèmes, notamment ceux posés par le terrorisme basque et par son adhésion aux communautés européennes. En revanche, l’Algérie se montre très active sur le sujet. Ayant soutenu le Front Polisario, qui lutte pour l’indépendance du Sahara occidental, elle considère le sort de ce dernier comme un enjeu majeur de sa diplomatie.

Sur cette toile de fond, trois évènements récents conjuguent leurs effets explosifs à Ceuta : la volonté du président du gouvernement espagnol Sanchez de régulariser massivement les étrangers en situation irrégulière (un demi-million devaient l’être, un million le seront), un arrêt du Tribunal suprême espagnol de juin dernier très favorable aux étrangers en situation irrégulière et un rapprochement entre le gouvernement socialiste espagnol et le régime algérien. Les autorités marocaines ne se sont pas opposées cette fois-ci aux entrées illégales, contrairement aux accords bilatéraux signés dans les années 1990, leur accordant l’autorité du contrôle sur la frontière et l’Union européenne. Elles ont reproduit la même utilisation cynique de l’arme migratoire qu’en mai 2021, date à laquelle, à la suite de gestes espagnols favorables au Polisario, 8000 marocains avaient pénétré, en quelques jours, dans l’enclave de Ceuta.

Nous sommes devant une contradiction à ce jour inexpiable : d’un côté, chacun des États membres de l’Union européenne reste maître de ses relations avec les États tiers et de sa politique d’attribution des visas ; de l’autre, la politique migratoire est communautarisée. La France reconnaît la souveraineté du Maroc sur le territoire du Sahara occidental, tout comme les États-Unis et Israël (dont plusieurs centaines de milliers de citoyens sont d’origine marocaine). L’Espagne, elle aussi finalement, mais son rapprochement récent avec l’Algérie déstabilise cet équilibre. Un afflux massif de migrants dans un seul État membre peut entraîner des conséquences dans toute l’Union, en raison de la liberté de circulation inscrite dans le droit européen, et notamment dans l’accord de Schengen.

Historiquement, l’accord de Schengen (ultérieurement transformé en convention) remonte à l’alliance du Benelux dans les années soixante. Signé en 1985 et voulu par la France et l’Allemagne, il a d’abord un objectif économique. Celui de faciliter, après la libre circulation des marchandises, celle des « citoyens européens ». Ce texte a été négocié entre États, et non pas dans le cadre des communautés européennes. L’Espagne n’a adhéré aux dispositions de Schengen qu’en 1991, avec une déclaration excluant Ceuta de ce bénéfice. Ces dispositions ont été ensuite fondues dans un protocole, dans le cadre communautaire du Traité d’Amsterdam. Enfin, dans le cadre du traité de Lisbonne, l’« espace Schengen de liberté, de sécurité et de justice » a intégré le cadre juridique et institutionnel de l’Union Européenne.

Problème : ce système, qui participe d’une logique d’intégration entre peuples européens, ignore superbement la question migratoire. En effet, toute personne extérieure à l’Union européenne, dès lors qu’elle obtient un visa d’entrée dans un État membre, a vocation à circuler librement dans tout l’espace Schengen, à l’égal des citoyens européens. Elle peut donc séjourner dans l’État de son choix, sans que celui-ci l’ait autorisé. Certes, des mécanismes de sauvegarde, notamment son article 25 (qui permet un retour du contrôle frontalier étatique), sont prévus. Ils ne sont cependant que temporaires et ne permettent pas l’exclusion d’un État de son espace. En outre, le mécanisme de Schengen, composante des traités, est protégé par la Cour de justice de l’Union européenne.

A certes été adoptée, le 24 mai 2024, une réforme renforçant le code des frontières de Schengen. D’abord, par la réintroduction et la prolongation des contrôles aux frontières intérieures en cas de menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure. Ensuite, par une nouvelle procédure qui autorise un État membre à renvoyer les ressortissants de pays tiers arrêtés dans sa zone frontalière et séjournant illégalement sur son territoire vers l’État membre depuis lequel ils sont entrés dans l’Union. Mais, la logique de libre circulation des ressortissants des États tiers n’étant pas remise en cause, c’est très insuffisant pour éviter des afflux migratoires dus à la défaillance d’un État membre.

La crise de Ceuta, si on ne veut pas qu’elle se renouvelle, devrait conduire l’Union à revoir beaucoup plus fermement les règles de Schengen, notamment en limitant la libre circulation aux citoyens de l’Union, ce qui implique la rematérialisation des frontières. Elle devrait également conduire les candidats à l’élection présidentielle à prendre position, non seulement sur la question migratoire en général, mais encore sur le devenir de l’espace Schengen. Cette modification impose de mettre en œuvre la procédure complexe de révision prévue par l’article 48 du Traité de l’Union européenne. Nous verrons quels programmes présidentiels prendront ce dossier à bras-le-corps.

Philippe Fontana est avocat

[Image: Pedro Nunes - Reuters - source : www.lefigaro.fr]